Als er een volgende minister van onderwijs wordt gezocht zou het goed zijn als de kandidaat eerst een examen aflegt bij Peter Kwikkers. Hij krijgt de opdracht om de Inleiding in het Bekostigingsrecht; Over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het (hoger) onderwijs te bestuderen. Peter ondervraagt de kandidaat streng doch rechtvaardig. De kandidaat-minister moet tonen dat hij de stof kan reproduceren. En Peter onderzoekt met enige inzichtvragen of de stof wel echt begrepen is. Anders gaat er een berichtje naar de informateur dat deze kandidaat door de mand is gevallen. In een democratie wordt een kandidaat-minister anders dan een professional in opleiding geen examen afgenomen. Dat kan ook niet. Maar iedere kandidaat-minister zou door bestudering van de tekst van Peter veel leren voordat hij gaat regeren.
Kwikkers heeft een doorwrochte analyse van de bekostiging van het hoger onderwijs in de laatste decennia gegeven. Hij ordent de achtereenvolgende beleidsstappen in de bekostiging en laat zien wat de effecten zijn geweest. Hij verbindt dit deskundig met de Europese wetgeving, kritiseert waar nodig bestuurders of politici en ontmaskert en passant deze en gene mythe. Ik wil op een paar onderdelen van zijn analyse ingaan.
Er is bij politici een sterk geloof in de economische waarde van onderwijs. Een hoger opleidingsniveau van de beroepsbevolking leidt tot grotere welvaart. En dit rechtvaardigt een grote bijdrage van de gemeenschap aan de kosten van het onderwijs. Immers als al die hoger opgeleiden een hoger inkomen gaan verdienen dan zal het nationaal inkomen ook stijgen. Niemand twijfelt aan het profijt voor de individuele student. Als de student een hoger diploma haalt, wordt zijn marktwaarde hoger en kan hij straks beter concurreren met anderen. In veel gevallen loont de individuele prestatie. De hoger opgeleide krijgt een hoger life time inkomen. Toch kan het economisch ook tegen zitten. Het gevolg kan zijn dat er, ook al is het maar tijdelijk, werkloosheid onder academici optreedt. Dit is actueel in een aantal Europese landen en in de VS. En dit roept verzet op bij jongeren die studeren en die verwachten dat zij straks gehonoreerd worden met een baan en inkomen. Toch geldt ook in slechte tijden dat het individu door een kwalitatief goede opleiding te volgen en hard te studeren zijn marktkansen vergroot. Maar loont het ook in dezelfde mate voor de samenleving? Er is geen direct verband tussen het nut voor het individu en de maatschappelijke opbrengst. Het zou kunnen dat de samenleving slechts partieel profiteert waar het individu het volle pond krijgt. De relatie is er wel maar wordt door heel veel andere factoren mede beïnvloed. In bepaalde periodes van de geschiedenis profiteerde de samenleving veel van een hoger opgeleide beroepsbevolking omdat op dat moment de ontwikkeling van de technologie dat vroeg. Maar in andere tijden kan de ontwikkeling van nieuwe technologie sommige werkzaamheden vereenvoudigen, zodat dan een toename van het opleidingsniveau niet direct adequaat is. Soms is juist het hogere opleidingsniveau de push voor nieuwe technologische ontwikkelingen. Dit type processen kan voor diverse bedrijfstakken op verschillende momenten optreden. De toegevoegde waarde van een hoger onderwijsdiploma voor het individu hoeft niet rechtevenredig congruent te zijn aan de toegevoegde waarde voor de samenleving. Dit laatste hangt van veel factoren af.
Er zijn drie factoren die een grote rol spelen als het gaat om een verdere verhoging van het nationale inkomen. In volgorde van belangrijkheid zijn dat: het menselijk kapitaal, de participatiegraad op de arbeidsmarkt en de productiviteit per gewerkt uur. De ontwikkeling van het menselijk kapitaal is de laatste decennia in heel veel landen van de wereld de belangrijkste factor voor de groei van de economische rijkdom geweest. Ook Nederland heeft grote stappen vooruit gemaakt. Vergelijk de beroepsbevolking van 1970 met 2010 en je ziet een duidelijke toename van het aantal jaren dat de jeugd naar school gaat. En het resultaat is dat de participatie in het middelbare onderwijs tot de hoogste van de wereld behoort. Ook het aantal hbo en wo diploma’s is sterk gegroeid.[1] Nederland behoort tot de subtop als het gaat om het aantal hoger opgeleiden. Als de jeugd zo lang en intensief (publiek bekostigd) onderwijs volgt is het ook belangrijk dat ze later participeert op de arbeidsmarkt. Hoe hoger de participatiegraad des te meer return on investment voor de overheidsfinanciering van het onderwijs. Het schiet natuurlijk niet echt op als jongeren zestien tot soms twintig jaar en meer onderwijs volgen en vervolgens hetzij tijdelijk werkeloos zijn dan wel structureel niet deelnemen aan het arbeidsproces. Dit laatste was met de vrouwen in Nederland heel lang het geval. Maar de laatste veertig jaar is de deelname van vrouwen op de arbeidsmarkt sterk gegroeid. De hoog opgeleide vrouwen in Nederland werken nu bijna allemaal. Maar door de hoge deeltijdfactor zeker niet op het niveau van veel andere rijke landen.[2] Als we het alleen economisch bekijken dan zit hier een probleem voor de publieke bekostiging. Juist de groep die het beste en snelste studeert werkt straks veelal in deeltijd. De derde factor is de productiviteit per gewerkt uur. Nederland hoort tot de top als het gaat om productiviteit. Maar hier is wel een aantekening bij te maken. Het lijkt erop dat de productiviteitsgroei van de hele westerse wereld sterk is terug gelopen. En ondanks vele pogingen om dit te veranderen zijn de resultaten mager. Als het dus gaat om return on investment op de publieke bekostiging lijken een verhoging van het opleidingspeil van de beroepsbevolking, dus van de subtop naar de top, en ten tweede de participatiegraad van vrouwen in fulltime functies de meest zinvolle opties.
Als de aanwezige talenten onder de hele bevolking niet optimaal ontwikkeld worden en als vervolgens het door scholing opgebouwde kennisniveau van de bevolking niet volledig wordt benut dan zal dit tot gevolg hebben dat een deel van de potentiële welvaart vermorst wordt. En als de samenleving talenten niet volledig benut, dan zal de gemeenschap des te eerder de vraag stellen of de hoge kosten van goed (hoger) onderwijs nog publiek kunnen en/of moeten worden betaald? Kwikkers benoemt dit lastige pijnpunt regelmatig in zijn analyse. De meerderheid van de westerse politici streeft naar een verschuiving van publieke naar private financiering. Kwikkers lijkt daar niet op voorhand helemaal tegen te zijn, maar plaatst daarbij een aantal uiterst kritische kanttekeningen. Ik zou dat, aanvullend op zijn analyse, ook van een andere kant willen bekijken. Kwikkers beschrijft de ontwikkeling van de bekostiging van het (hoger) onderwijs van volledig publieke naar deels private bekostiging. De vraag is wat de drijfveren in onze samenleving zijn om dit te doen? En ten tweede is het de vraag wat het effect van deze verschuiving in bekostigingsbronnen is op de kwaliteit en kwantiteit van het (hoger) onderwijs. Om daar een antwoord op te geven wil ik eerst een andere ontwikkeling beschrijven. Ik heb dat nodig om straks tot een conclusie te komen. De laatste 40 jaar is in alle westerse landen de inkomensongelijkheid gegroeid. In de VS en Engeland sneller en meer dan in de Scandinavische landen en Japan. De VS kennen de grootste inkomensongelijkheid van de westerse wereld. En zij worden op de voet gevolgd door Engeland. Finland, Zweden en Japan staan aan de andere kant van het continuüm. Hoewel ook daar duidelijke inkomensverschillen zijn, is het Nationaal Inkomen toch meer gespreid. Nederland, Duitsland en Frankrijk zitten er tussen in. De laatste decennia kunnen we voor het eerst grote data bestanden uit de hele wereld aan elkaar koppelen. Daardoor is het mogelijk om vele data over gezondheid en ziekte, sociale stratificatie, onderwijs en criminaliteit dwars door de rijke landen heen zichtbaar te maken. Richard Wilkinson en Kate Pickett brachten heel veel data van de westerse landen bijeen en ordenden ze in relatie tot de mate van inkomensongelijkheid van die landen. Zij publiceerden hun uitkomsten in The Spirit Level, Why more equal societies almost always do better[3]. Uit de overzichten blijkt dat binnen een zekere bandbreedte vroegtijdige schooluitval, ongeletterdheid, sommige somatische ziekten, depressies en angstaanvallen, criminaliteit, het aantal gevangenen en ook de omvang van de sociale mobiliteit correleren met de mate van inkomensongelijkheid. Hoe groter de inkomensongelijkheid des te negatiever zijn de data voor de genoemde factoren. Maar er is meer. In een land met grote ongelijkheid is het armste deel van de bevolking er veel slechter aan toe dan hun lotgenoten in een meer gelijke samenleving, dat is begrijpelijk. Zie het verschil tussen de buitenwijken van de Amerikaanse grote steden en de buitenwijken van Amsterdam. In de Amerikaanse steden wonen veel mensen met weinig perspectieven voor hun kinderen. Een wereld van verschil in het voordeel van veel Europese grote steden. De documentaire ‘Waiting for Superman’ van Davis Guggenheim laat haarscherp zien hoe de VS ernstig in gebreke blijven in het ontwikkelen van hun jonge talenten. Maar het is ook zo dat zelfs de rijken van een zeer ongelijk land er objectief op een aantal belangrijke kenmerken slechter van af komen ten opzichte van de rijken in een land met minder inkomensverschillen. Als ik het op het onderwijs projecteer dan zal een land met grote inkomens verschillen, de VS, in ieder geval grote aantallen mensen met talenten in de kou laten staan: velen die geschikt zijn voor een goede basisschool, een uitdagende middelbare school en een excellente universiteit staan voor potdichte deuren. Niet alleen de betrokkenen zijn daardoor zwaar de dupe, maar de hele samenleving vermorst op grote schaal zijn talent. Wilkinson en Pickett laten aan de hand van diverse data zien dat bij sommige factoren ook de midden en hoge inkomens lijden onder de grote inkomensongelijkheid en het gebrek aan collectieve voorzieningen. Dat is het geval bij onderwijs en gezondheidszorg. De samenleving als geheel lijkt het door het grote verlies aan talenten minder goed te gaan doen. De VS vermorsen de meeste jeugdige talenten van de westerse wereld, aan het andere eind van het continuüm staan ook hier de Scandinavische landen. Zij blijken veel beter in staat om ieders talent een kans te geven in een goed functionerende onderwijssysteem voor iedereen. Finland voorop.
Een klein ter zijde is hier erg ter zake. Uit onderzoek van de Unicef over de toekomstverwachting van jongeren blijkt dat de jongeren in de westerse landen met grote inkomensongelijkheid de hoogste ambities ontwikkelen. [4] Dus de jongeren in de VS, arm of rijk, gevraagd naar hun ambities voor de toekomst, geven aan dat ze geen laag geschoold werk willen doen en daar erg op neerzien. Ze willen allemaal beroemd en rijk worden. De jongeren uit de samenlevingen met een grotere inkomensgelijkheid geven significant vaker als antwoord dat ze zich ook voor kunnen stellen in banen die minder vaardigheden en kennis vereisen. Blijkbaar leidt de grote inkomensongelijkheid ook tot een droomwereld van ambities, losgezongen van de eigen realiteit, aanbidding van de rijken en in het onderwijs wachten op de grote verlosser, waiting for superman. Wat een prachtige titel. Om het anders te zeggen, de grote inkomensongelijkheid veroorzaakt bij veel kinderen droombeelden die niet realistisch zijn en uiteindelijk alleen maar tot teleurstellingen en opgekropte woede zullen leiden. De samenleving organiseert daarmee zijn eigen afgang.
Er wordt in Nederland vaak negatief geschreven over de prestaties van ons onderwijs. Het is heel goed dat we scherp blijven, maar de cijfers tot nog toe laten zien dat Nederland bijna altijd goed scoort. Nederland is in veel opzichten een echte subtopper als het om de kwantiteit en kwaliteit van het (hoger) onderwijs gaat. Nederland staat in de statistieken bijna altijd dicht bij Frankrijk, Duitsland en België. Als Nederland tot de top vijf van de kenniseconomieën, wil gaan behoren dan vergt dat een gerichte en goed doordachte aanpak. We moeten heel precies weten waar we de extra bekostiging en energie aan gaan besteden. Als we dat niet doen dan lijkt het meer op Russisch roulette. De huidige politieke trend is om in te zetten op excellentie. Veel politici verwachten dat het beter presteren van de excellente talenten maakt dat de hele samenleving het beter gaat doen. Daarom geeft staatssecretaris Zijlstra extra bekostiging aan hogescholen en universiteiten die programma’s voor excellentie uitvoeren. Kwikkers kritiseert dat idee omdat daarmee doelen aan een bekostigingsysteem worden gekoppeld die je helemaal niet met bekostiging kan stimuleren. Ik ben ook kritisch op het verwachte succesverhaal over excellentie, maar om heel andere redenen.
De bekostiging van het (hoger) onderwijs zou zodanig moeten zijn dat de kwantiteit en kwaliteit optimaal ondersteunend is voor alle talenten die ontwikkeld kunnen worden. Uit de onderwijssociologie blijkt dat – na het aangeboren talent – het opleiding- en inkomensniveau van de ouders de meest bepalende factoren zijn voor succes in het onderwijs.[5] Als er voor kinderen uit de lagere inkomensgroepen veel glazen plafonds in stand worden gehouden dan zal de samenleving veel aanwezig talent niet ontwikkelen. Kinderen moeten overeenkomstig hun talenten en zonder extra barrières het opleidingsniveau van hun ouders voorbij kunnen streven. Sterker nog, het is een uitermate goede onderwijspolitiek om kinderen daartoe te stimuleren. Studeer hard, doe het beter dan je ouders, en word slimmer, dat is het devies. Maar dat moet ook kunnen. Er liggen op de leerweg van een kind uit de onderste 50% heel veel boobytraps. Als we die boobytraps niet opruimen dan zullen velen onderweg een te grote handicap krijgen en sneuvelen. De vraag is dus of de samenleving sociale stijging stimuleert of afremt. Een land waarin de sociale mobiliteit terugloopt zal ook de ontwikkeling van zijn menselijk kapitaal afgeremd zien worden. Het is dus van belang om te zien hoe de sociale mobiliteit zich de laatste decennia heeft ontwikkeld.
Jo Blanden, Paul Gregg and Stephen Machin werken aan de London School of Economics. Zij onderzochten de sociale mobiliteit van de westerse wereld. Hun rapport is uitgegeven onder de titel: Intergenerational Mobility in Europe and North America.[6] Uit dit onderzoek blijkt dat de sociale mobiliteit in de westerse geschiedenis lange tijd gestegen is. De kinderen uit de onderste 50% van de bevolking haalden hogere diploma’s dan hun ouders en waren in staat om door hard te werken op de maatschappelijke ladder opwaarts te klimmen. Dit is een dynamische kracht in de samenleving, want als er klimmers zijn dan zijn er ook dalers. Iedereen moet dus al van jongs af aan zijn best doen in het onderwijs om alle talenten te ontwikkelen. Uit dit onderzoek blijkt dat sinds 1970 de sociale mobiliteit hapert en daarna is gaan teruglopen. Dit geldt voor alle westerse landen, maar bij het ene sneller en meer dan bij het andere. In de VS en Engeland is de sociale mobiliteit het sterkst gedaald. Honderd jaar geleden studeerden en werkten vele Amerikaanse kinderen uit de onderste lagen van de bevolking zich uit hun armoe een weg omhoog naar een goed en rijk middenklasse bestaan. Van 1900 tot 1970 hadden de VS de grootste middenklasse van de wereld. De middenklasse gaf aan een groot deel, misschien wel 60%, van de Amerikaanse bevolking, ruimte om met hard werken een welvarend inkomen te verwerven. Daarmee kon een huis, garage, koelkast en twee auto’s gekocht worden en de twee kinderen konden naar een goede basisschool, highschool en universiteit. Maar dat is verleden tijd. Anno 2011 is het op grote schaal bijna onmogelijk om dit te herhalen. De sociale mobiliteit in de VS is gedaald. En net als bij de inkomensongelijkheid staat bij de sociale mobiliteit Finland gevolgd door de andere noordelijke landen aan de andere kant van het continuüm en staan Duitsland, Frankrijk en Nederland er opnieuw tussen in. Ook voor Nederland geldt dat de sociale mobiliteit gedaald is. Dus we zien twee op elkaar inspelende processen. De laatste decennia is de inkomensongelijkheid gegroeid en de sociale mobiliteit afgenomen. Om het anders te zeggen: het inkomensverschil tussen de onderste 50% en de bovenste 50% is toegenomen, het is voor kinderen uit de onderste 50% moeilijk om succesvol te zijn in het (hoger) onderwijs en daarmee neemt het aantal kinderen uit de onderste 50% dat met hard studeren en werken bij de bovenste 50% zal komen, af. Nu de sociale mobiliteit veranderd is, ontstaan nieuw beleidsvragen voor het onderwijs.
Om de ontwikkeling van de discussie over de verschuiving van publieke naar private bekostiging te begrijpen wil ik nog eens herhalen wat de laatste 150 jaar de kerngedachte was van de vooruitstrevende liberalen in Europa en de VS. Zij legden de nadruk op de individuele vrijheid. Het individu heeft de vrijheid om een goed leven en geluk na te streven. Daarvoor moet het individu zelf in vrijheid besluiten kunnen nemen. Ieder individu heeft daarmee veel verantwoordelijkheid voor het bereiken van zijn eigen goede leven en geluk. Als hij dat doel bereikt dan heeft hij dat aan zichzelf te danken. Maar wat gebeurt er als een deel van de getalenteerde kinderen de ruimte om zelf besluiten in vrijheid te kunnen nemen niet krijgt? Als zij onafhankelijk van hun talent, eigen wil en motivatie door geboorte in een maatschappelijke gevangenis terecht zijn gekomen? Dan klopt het basale liberale uitgangspunt voor onze samenleving niet meer voor iedereen. En dan vermorst onze samenleving heel veel talent. En dat is nu precies wat in veel westerse landen gebeurt. Het rijkste deel van de bevolking, zeg maar de inkomens van boven de € 40.000 per jaar, kiest op grote schaal politici die beloven de belastingen niet te verhogen. Dat geldt in alle westerse landen. In Nederland heeft het handhaven van de hypotheekrente aftrek hetzelfde effect. In alle gevallen wil de beter betaalde helft van de bevolking dat de collectieve middelen niet stijgen of streeft zij een verlaging na. En de politici doen wat hen gevraagd wordt. Op korte termijn geeft dat electorale winst. Zeker als de politici belastingcadeaus uitdelen dan wel een slot zetten op hogere belasting voor de bovenste 50% of de hypotheekrente niet willen afschaffen. De tekort schietende staatsinkomsten die daarvan het gevolg zijn betekenen dat er minder ruimte blijft voor het collectief dragen van de kosten voor goed onderwijs. Er moet privaat geld bij om de kwaliteit te handhaven of er ontstaat een patroon met goede private scholen en universiteiten en slechte en overvolle publieke instellingen. Als mede daardoor de kinderen uit de onderste helft van de samenleving, afkomstig uit gezinnen met ouders die niet gestudeerd hebben, van de preschool tot en met het hoger onderwijs onvoldoende begeleid kunnen worden dan zal juist die groep het niet redden, zoals alle statistieken voortdurend laten zien. De VS kennen relatief veel private bekostiging in relatie tot de omvang van de publieke bekostiging. Mede daardoor zijn er in de VS een aantal hele goede private basisscholen, middelbare scholen en dure excellente universiteiten, maar wel voor een beperkt aantal leerlingen en studenten. Het onderwijs voor de grote middengroepen is van slechte kwaliteit en het onderwijs voor de onderkant is treurig slecht van kwaliteit. En hoewel de VS een hoog percentage studenten aan de universiteiten en veel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking kennen, laten de statistieken van de OECDzien dat het opleidingsniveau van de 25-34 jarigen op een zelfde hoogte ligt als dat van de 55-64 jarigen. [7] De groei is er uit en de laatste twintig jaar lijkt er zelfs een lichte terugval in het aantal hoger opgeleiden te zijn opgetreden.[8] De VS zijn de laatste 20 jaar ruimschoots ingehaald door Korea, Japan, Singapore, Canada, Australië en Nieuw Zeeland. Overal in de westerse wereld zien we dat onafhankelijk van de aangeboren talenten de kinderen uit de onderste helft de slechtste onderwijskansen hebben. Dit leidt bijna altijd tot vroegtijdige schooluitval, lage geletterdheid en een ernstig gebrek aan basale wiskunde en rekenvaardigheid aan de onderkant van de samenleving. En ook al dringen de zgn. eerste generatie studenten ( een mooi neutraal woord voor de studenten uit de gezinnen met laag opgeleide ouders) door veel barrières heen en stromen ze het hoger onderwijs in dan behoren ze massaal tot de uitvallers. Dit proces leidt op langere termijn tot groot verlies van aanwezig talent.
Politici willen ontzettend graag dat het land economisch nog beter gaat presteren. Dat geldt zowel voor conservatieve als voor vooruitstrevende politici. Het gold net zo zeer voor George Bush toen hij het zeer kostbare programma ‘No Child Left Behind’ lanceerde, als voor Barack Obama toen hij dit programma voortzette. Het gold voor Wim Kok en voor Mark Rutte. In de discussie over de bekostiging van het (hoger) onderwijs lijkt het daarom vaak alsof het onderwijs enkel en alleen een economische functie bezit. Zeker, het onderwijs heeft een economische functie. Maar dat is niet de enige functie. Soms zelfs niet eens de belangrijkste. Het onderwijs heeft ook een sociale en culturele functie. Het individu ontvangt een hoger life time inkomen. Maar een hogere opleiding betekent grosso modo ook een grotere participatie in het culturele leven, een groter netwerk van mensen, een gezonder leven, meer ruimte om de wereld rond te reizen, een partner met een grotere verdiencapaciteit en niet in de laatste plaats een uitdrukkelijk betere uitgangspositie voor de kinderen die in dit gezin geboren gaan worden. Deze sociale en culturele voordelen zijn niet in de economische waarde van een hoger diploma te vatten. En ook het economische begrip Nationaal Inkomen laat niet direct zien dat er meer is dan alleen geld verdienen. Maar het is er wel en iedereen hecht ook erg aan die culturele en sociale voordelen.
Kwikkers kritiseert Halbe Zijlstra regelmatig waar hij excellentie als de panacee voor menig probleem ziet. Kwikkers zegt dat het begrip excellentie onderhevig is aan ernstige inflatie. Als iedereen overal moet excelleren, wat is dat dan anders dan gewoon goed functioneren? Als we de Pisa gegevens van de OECD bekijken dan zien we dat in Nederland ongeveer 2,5% van de vijftienjarigen cognitief excellent presteert. [9] Dat is ongeveer hetzelfde percentage als in Duitsland, Frankrijk, België of de VS. Landen als Finland, Korea, Singapore en Japan hebben een groter cohort excellente jongeren. En het klinkt aantrekkelijk als we zouden investeren om de groep excellente jongeren te vergroten naar 5%. Maar wat zijn de kosten die we ons daarvoor moeten getroosten? En wat laten we dan aan alternatieven liggen? Is er wel een zakelijke winst-verlies afweging gemaakt? Ik ben erg sceptisch omdat het om kleine aantallen gaat. Verder moet je extreme investeringen doen om van een Porsche een Ferrari te maken en wat levert dat dan uiteindelijk op? Is het niet veel slimmer om te investeren in de ontwikkeling van de vroegere Lada of VW Kever naar de huidige Toyota en VW Golf? Dat gaat om grote aantallen en heeft de mobiliteit veel goeds gedaan. Het echte menselijke kapitaal is te vinden in de heel grote groepen in het midden van de samenleving. Kenmerkend voor de vijf beste kenniseconomieën van de wereld is niet de omvang van hun excellentie aan de bovenkant, maar hun relatief kleine groep laag geletterden aan de onderkant ten gunste van een heel grote middengroep die goed geschoold is. De beste kenniseconomieën zijn in staat de kinderen aan de onderkant goed te leren lezen en rekenen en ze blijken in staat om een groter deel van de kinderen uit de onderste 50% met succes door te laten stromen naar het hoger onderwijs. Elk jaar gaan In Nederland bijna 100.000 jongeren per jaar naar het hoger onderwijs. Ik reken de oudere studenten niet mee. Van hen komen ongeveer 55.000 uit een gezin met laag inkomen dan wel laag opgeleide ouders. Energie steken in de opleiding van deze jongeren, de goede of beste docenten voor hen aantrekken en financieel investeren in deze heel grote groep is vanuit de return on investment gedachte veel effectiever en efficiënter dan steeds meer te focussen op de kleine top. Kwikkers beschrijft dat goed, als er voor dat kleine groepje extra geld wordt vrijgemaakt dan komt dat onvermijdelijk juist van die veel grotere groep, het gaat ten koste van het onderwijs aan de modale student die in ongeveer 50% van de gevallen uit een gezin komt waarbij hij zijn ouders voorbij zal streven. De titel ‘Ruim Baan voor Talent’ is een mooie leus als er gedoeld wordt op die ruim 50.000 eerstejaars studenten die door het glazen plafond willen breken. De tragiek is natuurlijk dat ‘Ruim Baan voor Talent’ doelt op de kleine groep studenten die de weg naar hun doel altijd al wisten te vinden, ook zonder extra geld en aandacht.
Het is niet zo eenvoudig om te doorzien wat de precieze oorzaak is van zoveel goed bedoeld maar volledig averechts werkend beleid. Kwikkers heeft dan wel een heel gedegen tekst geschreven, hij blijft het antwoord schuldig waarom achtereenvolgende ministers beleid voeren dat in zijn uitwerking perverse en tegengestelde gevolgen kent. Hij laat de perverse gevolgen van hbo-fraude, diploma-inflatie en sturen op kwantiteiten goed zien. Maar daarmee is nog weinig verklaard. Ik denk dat dit ook heel erg moeilijk is. Mij vallen twee zaken op bij de ministers, staatssecretarissen en bestuurders. En ik geef die waarneming graag voor beter als verklaringen voor veelvuldig ineffectief en inefficiënt (hoger) onderwijsbeleid.
Ten eerste is er een sterk idee dat de opvoeding en scholing van kinderen maakbaar is. Voor een deel is de opvoeding en scholing maakbaar, maar er lijken stevige grenzen aan ons vermogen om in de opvoeding en scholing echt betere resultaten te boeken. De leerling of student is voorwerp van beleid en het lijkt erop dat de staatssecretaris gelooft dat door uitspraken als ‘stevig aanpakken’, ‘nu breken met pappen en nathouden’, hij het studiesucces van de student zal verbeteren. Ik kom daar op terug. En ten tweede wordt er veel onderwijsbeleid bedacht en uitgevoerd, allemaal goed bedoeld, vaak goed passend in de promotie van de instelling, dan wel erg geschikt om extra subsidie binnen te halen, maar zonder onafhankelijke wetenschappelijke toetsing naar de vraag of het doelmatig is.
Het geloof in de maakbaarheid ligt aan de basis van het onderwijsbeleid. Het lijkt weinig verschil te maken of er een bewindspersoon van PvdA, VVD of CDA zit. Of er een conservatieve of vooruitstrevende politicus regeert, het maakt niet uit in hun basale aanname dat de werkelijkheid van het studiesucces te maken valt. Misschien is de woordkeus anders, de basis lijkt vaak hetzelfde. Ze stralen uit dat zij de resultaten van het (hoger) onderwijs zullen verbeteren. Daartoe passen ze de bekostigingssystematiek aan, geven premies voor diploma’s (Ritzen), voor een sterke uitbreiding van het aantal opleidingen (Hermans), voor een hoger opgeleide docent (Plasterk) of voor het aantal ingeschreven studenten (Zijlstra). Zijlstra zegt nu dat ‘het roer om moet’, de ‘zesjescultuur moet worden verlaten’, het hoog tijd is voor ‘een heel ander beleid’. Kortom, we worden voorbereid op een geweldige toekomst, want deze bewindsman heeft de erg simpele knoppen gevonden waaraan hij kan draaien om iedereen beter te laten studeren. Ik onderschrijf de stelling van Kwikkers dat met het nieuwe beleid van Zijlstra het volgende hoger onderwijsechec is geboren. Het wordt met de nieuwe bekostigingssystematiek voor iedere hogeschool of universiteit aantrekkelijk om het bindend studieadvies te marginaliseren en studenten op kosten van de staat de nominale tijd te laten studeren. Maar liefst langer dan dat. Voor de instelling maakt het niet uit of hij publiek of privaat wordt betaald. Als de totale opbrengsten per student worden opgerekt is het goed voor de inkomstenkant van de instellingsbegroting. Een knappe bestuurder die dat patroon kan doorbreken. En als ik dit koppel aan mijn eerdere analyse over de grote groepen studenten die uit de lagere inkomensgroepen komen, tel uit je verlies aan talenten! Een te groot geloof in eigen betekenis en eigen kunnen maakt dat bewindslieden en bestuurders regelmatig projecten aanzwengelen die veel geld kosten maar weinig tot geen blijvende opbrengsten laten zien. In het ernstigste geval werken ze zelfs pervers. Het onderwijsbeleid kent vaak een onderschatting van de complexiteit van opvoeding en scholing. Daarmee zeg ik niet dat opvoeding en scholing onmaakbaar zijn, ze zijn complex, soms moeilijk te doorgronden en de resultaten zijn slechts tot op beperkte hoogte door opvoeders en docenten in de gewenste richting te sturen. Meer besef van ons beperkingen zou zeker helpen om geldverslindende mislukkingen te voorkomen en een bekostiging die kwaliteit voor iedereen stimuleert tot stand te brengen.
Ook de tweede onderliggende tendens is interessant, want weinig besproken. Politici en bestuurders zijn niet wezenlijk geïnteresseerd in onafhankelijke, wetenschappelijk onderbouwde analyses van hun beleid. In tegendeel. Veel opdrachten van overheden of bedrijven die gegeven worden aan universiteiten en hogescholen hebben als doel om een onderbouwing van een al vaststaande beleidsrichting te forceren. Anders gaat de opdracht helemaal niet de deur uit, men geeft niet graag opdrachten aan onderzoeksgroepen die waarschijnlijk controversiële data en analyses op tafel zullen leggen. Dat gebeurde bij de aanleg van de Betuwelijn, het gebeurde bij de inval in Irak of Afghanistan en het gebeurt even zo goed bij het onderwijsbeleid. Het verstrekken van opdrachten waar een politiek of bestuurlijk doel mee gemoeid is corrumpeert. Er wordt geld betaald en morgen komt er weer een opdracht. Universiteiten en hogescholen zouden zich ten diepste tegen dit corrumperende gevaar moeten wapenen. Maar dat doen ze niet. Ze zitten in een systeem waarin hun bestaan deels afhangt van dit type opdrachten. Het is een deel van hun inkomen. De bestuurders van hogescholen en universiteiten doen vaak op hun niveau hetzelfde. Ze geloven in de projecten die ze opzetten. Ze bedoelen het goed! Maar ze houden niet van wetenschappelijk gevalideerde feedback, dat komt ze vaak niet uit. Ik kan dat verduidelijken aan de hand van een voorbeeld. We zeggen in Nederland heel vaak tegen elkaar dat een deel van de studenten verkeerd kiest. De keerzijde is dat de betrokken hogeschool of universiteit niet in staat is gebleken om een interessant curriculum te bieden, onvoldoende didactische vermogen toont en docenten inzet die eigenlijk nog geen volleerde leermeesters zijn. De hogeschool of universiteit faalt behoorlijk, maar die zelfreflectie is lastig te hanteren. Veel gemakkelijker is het om te zeggen dat de uitvallende studenten verkeerd gekozen hebben. Die studenten protesteren ook niet meer. Ze zijn weg uit de opleiding. Bestuurders zeggen vervolgens dat een intakegesprek met iedere student fantastisch zal werken, het is in het geheel niet gestoeld op onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek, maar het wordt gezegd, geschreven en herhaald. De koepelorganisatie neemt het idee op in zijn strategisch plan en staatssecretaris Zijlstra raakt enthousiast en noemt de intake en begeleidingsgesprekken in zijn toespraken als voorbeeld van een geweldige sturing op instellingsniveau. Hij laat zich ter plekke voorlichten over alle goede intenties en dan schrijft hij in zijn nota ‘Kwaliteit in Verscheidenheid’ dat de hogeschool die zich profileert op intakegesprekken gehonoreerd zal worden met extra bekostiging vanuit zijn kwaliteitspotje. En hij laat graag aan allen weten dat iedere hogeschool of universiteit die zich profileert ook zijn financiële steun kan verwachten. En zo is de cirkel rond. Want ieder bestuur dat ziet dat er onder het ministerieel bureau een zak met geld staat gelooft nog meer in zijn eigen aanpak. Wetenschappelijke twijfel over de resultaten komt op dat moment niet van pas. Het aardige van dit voorbeeld is dat de bedoeling van al die intakegesprekken zo ontzettend goed is, men heeft intrinsiek de intentie om de studenten te helpen. Maar werkt het? Wie heeft dat onderzocht? Is er voldoende kritische studie gedaan? Is er bijvoorbeeld in het buitenland gezocht naar vergelijkbaar beleid en uitvoering? En dan het liefst niet in het land dat de slechtste onderwijsresultaten boekt van alle westerse landen! Is een pilotstudie onafhankelijk van de belangen van de instelling uitgevoerd? Ik heb jarenlang de gegevens van instromende studenten soms tot op de week gevolgd en gehoopt dat ik lichtpuntjes zou zien. Ik heb met veel onderzoekers samengewerkt. Ik wilde heel graag zien dat al die extra activiteiten het succes van de student zou bevorderen. Soms deden ze dat ook, maar evenzo vaak was ik teleurgesteld over de matige of geheel ontbrekende resultaten van het vele werk. Eerlijk gezegd is er niet veel bewijs dat intakegesprekken of de begeleidende gesprekken daarvoor en daarna veel resultaten boeken. De investering in menskracht is wel groot. Het teleurstellende was dat ik soms moest constateren dat de studenten die intake- of begeleidingsgesprekken hadden gevoerd aan het einde van het eerste jaar gelijk of zelfs slechter scoorden dan degenen zonder deze gesprekken. En ik volgde al jaren een opleiding waarin een heel enthousiaste groep docenten een begeleidingsstructuur in het eerste studiejaar opzette en zag tot mijn spijt dat het studiesucces niet significant omhoog ging. Tegenover teleurstellingen staan zeker ook successen. Maar mijn boodschap is dat het noodzakelijk is dat deze processen op een wetenschappelijk verantwoorde manier gevolgd worden. Bewindslieden en bestuurders zouden voortdurend moeten willen weten welke beleidsmaatregelen het gewenste effect sorteren. Maar helaas kennen vele bewindslieden en bestuurders weinig twijfel over de door hen voorgestelde quick wins. Ze zijn niet van te voren in pilots onderzocht door onafhankelijke wetenschappers. Er is teveel financieel gewin van afhankelijk en men kan zich niet veroorloven dat de uitslag negatief is. Jammer, want veel docenten en bestuurders delen de goede intenties, maar ze tonen te veel weerstand tegen harde feedback op de resultaten van hun werk. Het is te hopen dat er zich een onafhankelijke wetenschappelijke traditie gaat ontwikkelen van onderzoek naar effectieve interventies in het curriculum, de studieloopbaan in het hoger onderwijs en de opleiding tot docent. En het zou mooi zijn als bewindslieden, bestuurders en docenten zich intensief over de resultaten van dat onderzoek zouden buigen.
Als de samenleving meer publiek geld wil besteden aan het (hoger) onderwijs, waar wordt dat dan het meest effectief besteed? Kwikkers geeft daar geen antwoord op. Dat begrijp ik vanuit zijn gedegen wetenschappelijke benadering van het onderwerp. Maar ik wil voor de discussie wel mijn mening geven, een mening die ik kan ondersteunen met onderzoek door de beste economen uit de wereld. Extra bekostiging moet besteed worden aan het onderwijs van kinderen van nul tot vier jaar. En dan speciaal aan al die kinderen uit de onderste 50% van de bevolking. Vijf dagen per week naar een goed geoutilleerde preschool levert over vijftien jaar veel meer goede studenten op voor het hoger onderwijs. Ten tweede zullen we kinderen of studenten met een achterstand of handicap extra moeten helpen. Die handicap kan fysiek zijn en dan past het om in scholen en universiteiten de goede voorwaarden te scheppen voor hun leerproces. De handicap kan ook de taalvaardigheid in het Nederlands of Engels betreffen. En ook daar is wat aan te doen, het is helemaal niet zo moeilijk om studenten daarbij te helpen zodat na een jaar studie de handicap geminimaliseerd is. En of de handicap nu de ene of de andere vorm aanneemt, als een student de talenten heeft dan loont het voor de samenleving om die talenten te ontwikkelen en er extra bekostiging voor over te hebben. Misschien is nog wel het meest vervelende gevolg van de combinatie van een vergrote autonomie voor de instelling, de groei van de studentenaantallen én het vigerende bekostigingssysteem dat in diverse hogescholen en universiteiten de kwaliteit van het onderwijs restpost werd. Zeker niet bij alle instellingen, maar toch bij een deel van de instellingen. De samenleving reageert daar zeer geschokt op. En dat is begrijpelijk, want tegenover een grote collectieve bekostiging moet staan dat er aan een kwaliteitsstandaard wordt voldaan. De samenleving moet daarop kunnen vertrouwen. We zien de discussie over deze kwestie in alle westerse landen. Het antwoord dat meestal gegeven wordt is dat er leerstandaarden worden afgesproken en dat er een regelmatige (centrale) toetsing komt. De kwaliteit van het (hoger) onderwijs is een te groot nationaal belang om te laten verslonzen, dat beseffen politici maar al te goed, of ze nu conservatief of progressief zijn. Ze willen gegarandeerd zien dat de samenleving voor de bij elkaar geschraapte belastinggelden een standaard aan onderwijskwaliteit terug krijgt. Dus dat zou mijn derde investeringsdoel zijn.
De bekostiging van het (hoger) onderwijs zou tot doel moeten hebben dat alle talenten die bij geboorte in de samenleving aanwezig zijn optimaal ontplooid worden. Kwantitatief en kwalitatief. Ieder overeenkomstig zijn eigen niveau en bij iedereen met een maximale inspanning van de leerling/student en de samenleving. Geen enkele samenleving in de wereld heeft dit doel bereikt. Hoewel Nederland een goed functionerend onderwijsstelsel heeft, zich tot de subtop van de wereld mag rekenen, kan het de onderwijsprestaties nog flink opschroeven. Daarvoor is bij bestuurders en bewindslieden veel meer kennis van onderwijs en zelfkritisch vermogen noodzakelijk. Een goed bekostigingssysteem stimuleert bestuurders en docenten tot effectief onderwijsbeleid. Een goed bekostigingsbeleid lokt geen pervers gedrag uit. Het gedrag van de docent moet optimaal ten dienste staan van een effectief en efficiënt leerproces van de student. Kwikkers schrijft uitstekend op aan welke voorwaarden een bekostigingssysteem moet voldoen. De overheid moet natuurlijk goede bedoelingen houden maar terughoudend zijn in zijn geloof in het eigen sturingsvermogen. En datzelfde geldt ook voor de besturen van hogescholen en universiteiten. Maatregelen die uniform voor alle studenten gelden kosten vaak onevenredig veel menskracht, zijn ineffectief en kunnen deels zelfs in hun tegendeel verkeren. Bestuurders zouden er alert op moeten zijn dat ze ruimte scheppen voor intern gedifferentieerd beleid, sterker nog, zelfs op de werkvloer van de docenten moet differentiatie van maatregelen de norm zijn als dat de effectiviteit van het leerproces van de student ten goede komt. Veel onderwijsinstellingen worden tegenwoordig bestuurd als waren het bedrijven met een massaproduct. De bekostigingssystemen hebben dat niet veroorzaakt, wel gesanctioneerd. Maar ze hebben ongewild ook bevorderd dat de kwaliteit van onderwijs en toetsing hier en daar ernstig schade leed en ze hebben ongewild ook verhinderd dat het studiesucces verbeterde. Het bevorderen van de kwaliteit van ons onderwijs en het meegeven van een hoger opleidingsniveau aan de jeugd is een enorm ingewikkelde klus. Er is niet één enkele knop in een ministers- of bestuurskamer waarmee dat geregeld kan worden. Het is het meer dan waard om dit doel na te streven, maar het is een meervoudige uitdaging waar velen aan mee moeten werken. Het is ook een doelstelling die veel verder reikt dan alleen een hoger Nationaal Inkomen, want een samenleving met een heel grote, veelkleurige, diverse en hoog opgeleide middenlaag, die innovatief, creatief, cultureel en sociaal sterk is, geeft de meeste kans op een duurzame en succesvolle toekomst.
Peter Kwikkers, bedankt voor jouw analyse van de bekostiging van het (hoger) onderwijs, ik vond het een plezier om naar aanleiding van jouw tekst een paar kritische kanttekeningen te noteren.
Dit coreferaat wordt gepubliceerd in het boek van Peter Kwikkers, Inleiding in het bekostigingsrecht; Over verdeelmodellen, bezuinigingen en beleidsprikkels in het (hoger) onderwijs, uitgave Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht, 25 november 2011.
[1] OECD, Education at a Glance, 2011 Paris, p. 40. De leeftijdscohorten van Nederland laten een duidelijke vooruitgang zien van het percentage dat een hoger onderwijs diploma bezit. 40% van de 25-34 jarigen, 34% van de 35-44 jarigen, 31% van de 45-54 jarigen en 27% van de 55-64 jarigen bezitten een hoger onderwijs diploma. In Nederland hebben nu 2,9 miljoen burgers een hoger onderwijsdiploma. In de wereld is dat 210 miljoen.
[2] OECD, Education at a Glance, 2011 Paris, p. 134. Slechts 27% van de Nederlandse hoog opgeleide vrouwen werkt fulltime. In Frankrijk en Australië is dat 66%, in Korea 86% en in Finland 88%. Gemiddeld werkt in de rijke OECD-landen 67% van de hoog opgeleide vrouwen fulltime.
[3] Wilkinson,R. en Pickett,K. (2009), The Spirit Level, Why more equal societies almost always do better, Penguin Books, London. Tony Judt geeft in Het land is moe, 2010, Uitgeverij Contact, Amsterdam, p. 23 tot 50 een uitstekende samenvatting van het boek van Wilkinson en Pickett.
[4] Unicef Innocenti Research Centre, Child Poverty in Perspective in an Overview of Child well-being in Rich Countries, Florence 2007, Innocenti report card.
[5] Er zijn heel veel uitstekende boeken en analyses over dit onderwerp, ik noem er hier drie. Dronkers,J., Ruggengraat van ongelijkheid, beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijskansen te veranderen. 2007, Mets&Schilt, Amsterdam. Bowen,W.G. en Bok,D., The Shape of the River, Long-term consequences of considering race in college and university admissions, 1998, Princeton University Press, New Jersey. Arum,R. and Roksa,J. Academically Adrift, Limited Learning on College Campuses, 2011, The University of Chicago Press, Chicago. Verder levert de OECD met zijn Programme for International Student Assessment (Pisa) 2009, Paris, een schat aan materiaal over de relatie tussen de socio-economische achtergrond en het opleidingsniveau van de ouders en de leerprestaties van de kinderen.
[6] Blanden,J., Gregg,P. and Machin,S., Intergenerational Mobility in Europe and North America, A report supported by the Sutton Trust, 2005, London School of Economics, London.
[7] OECD, Education at a Glance 2011, Parijs. Op p. 244 staan de percentages publieke en private bekostiging voor het hoger onderwijs van de OECD-landen. In 2008 wordt het hoger onderwijs in Engeland en de VS voor 35% en 37% publiek gefinancierd, in Nederland voor 73%, Duitsland 85%, Zweden 89%, België 90%, Finland 95% en Denemarken 95%. Nu in 2010/2011 de collegegelden in Engeland verhoogd zijn naar kostprijsniveau zal de publieke financiering daar het nulpunt gaan benaderen. De opmerking over het teruglopend aantal hoger opgeleiden onder de Amerikaanse beroepsbevolking in het komende decennium staat als één van de zorgelijke ontwikkelingen ook samengevat in de aanbiedingsbrief van de OECD.
[8]Er zit natuurlijk een zekere tragiek in de teloorgang van het nog steeds rijkste land ter wereld. Van 1870 tot 1970 kreeg de hele bevolking van de VS het beste onderwijs ter wereld. De middenklasse was de hoogst opgeleide, meest innovatieve en grootste van de wereld. Hun eigen beleid om een hoge private bijdrage voor goed onderwijs te vragen en de vele slecht presterende publieke scholen en universiteiten armoedig te financieren hebben als effect dat die grote goed opgeleide middenklasse aanzienlijk is verzwakt. Dat is een effect met een hele lange doorlooptijd. De huidige Amerikaanse beroepsbevolking kent de grootste onderklasse van de westerse wereld. Deze is bijna ongeletterd. En de huidige middenklasse heeft matig tot slecht onderwijs genoten. Daarmee kunnen de VS de wereldwijde economische competitie alleen maar verliezen. David Brooks, een uitstekend commentator in de NYT, heeft daar al vaak op gewezen.
[9] OECD Programme for International Student Assessment (Pisa) 2009, Paris.
