Als er één one liner is die bestuurders bezigen dan is het wel dat hun toezichthouder niet op de stoel van de bestuurder mag gaan zitten. Ook toezichthouders geloven in deze one liner. Het klinkt wijs. Maar is dit wel een houdbare uitspraak?
Het aantal incidenten in het maatschappelijk middenveld doet vermoeden dat er een structureel probleem bestaat met de kwaliteit van bestuur en toezicht in de woningbouwsector, de zorg en het onderwijs. Hoofdredacteuren en politici stellen de vraag of de toezichthouder wel heeft opgelet. En vaak komen calamiteiten in de pers die ook door de toezichthouder eerder aangevoeld, herkend of besproken zijn. De vraag is dus vooral waarom de interne toezichthouder de signalen over gebrek aan kwaliteit niet heeft herkend dan wel dat de toezichthouder veel te laat de tekortkomingen erkende.
Kennis van zaken helpt
Het bestuur is de uitvoerende macht en heeft de dagelijkse leiding. De Raad van Toezicht houdt toezicht, ratificeert en benoemt en ontslaat de bestuurders. Om dat te kunnen doen moet de toezichthouder eerst goed weten, begrijpen, formuleren en herhalen wat de functie van het onderwijs voor de samenleving betekent. Wat is de maatschappelijke doelstelling van het onderwijs? Dit vormt het referentiekader waarmee toezicht wordt gehouden op het beleid van het bestuur. Zonder een geëxpliciteerd referentiekader wordt toezicht houden al snel hetzelfde als de voorzitter van het college van bestuur geloven op zijn blauwe ogen of waarderen vanwege zijn spraakzame uitleg bij ieder agenda punt. De agenda’s van Raden van Toezicht laten zien dat de meeste tijd wordt besteed aan financiën, vastgoed, reorganisaties, werving, selectie en salariëring van de bestuurders en beleefdheidsbezoekjes aan deze en gene in de instelling. Hoe vaak is er gesproken over het onderwijs en hoe vaak is er gesproken over de leerwinst bij studenten? Hoeveel niet-gefilterde informatie ontvangt de Raad van Toezicht uit de organisatie over de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek. Toezichthouders in het onderwijs hebben bijna nooit eigen informatie over de kwaliteit van het onderwijs en de leerwinst van de student. Daar zou intensief en kritisch over gesproken moeten worden. Vervolgens ontbreekt het aan ongefilterde informatie over de effectiviteit van bestuursmaatregelen. Daar komt nog een derde belangrijk punt bij. De toezichthouder moet verstand hebben van onderwijs en onderzoek, anders loopt hij het grote gevaar dan hij de verkeerde dingen ziet dan wel dat hij vanuit een machtpositie een bestuur de verkeerde executie opdraagt. En dan is een instelling verder van huis. Kennis van onderwijs is onontbeerlijk en denk daar niet te gemakkelijk over. Veel toezichthouders hebben hoogwaardige kennis van financiën, vastgoed, reorganisaties, etc. maar weinigen hebben een meer dan oppervlakkige kennis van onderwijsprocessen. Dit klemt des te meer als ook in sommige Colleges van Bestuur doorleefde kennis van en ervaring met onderwijs en onderzoek afwezig is.
De misvatting over autonomie
Sinds midden jaren tachtig van de vorige eeuw praten we over de organisaties in de zorg, onderwijs en sociale woningbouw alsof ze autonome instellingen zijn. In het onderwijsbeleid verschenen de nota’s die allemaal het begrip ‘autonomie’ in de titel hadden staan. De open eind financiering van het onderwijs liep tegen zijn grenzen aan. De economische teruggang stimuleerde de overheid om instellingen eigen verantwoordelijkheden te geven en een fixed budget te bepalen voor iedere sector in het onderwijs. Op die manier had de overheid zijn risico van onbeheersbare budgetten gedecentraliseerd. Dat kon alleen door de instellingen een grote mate van autonomie te geven. Alle sectoren pakten dat vol verve op. Veel bestuurders gingen hun eigen school, zorginstelling of woningbouwcorporatie ook zien als een zelfstandig bedrijf dat ‘zijn eigen broek moest ophouden’. Daarmee werd de positie van voorheen de directie, nu het College van Bestuur, sterker. En werd de positie van de professionals ten opzichte van het eigen bestuur en management verzwakt. De grotere autonomie stimuleerde meer interne drukte rond de eigen onderwijs- en beheersvraagstukken. Het was niet voldoende dat een docententeam zelf verantwoordelijk was voor een opleiding. Er kwamen centrale onderwijsstaven die aanwijzingen gingen geven over de onderwijsfilosofie en –uitvoering en de voorlichting. En vervolgens was controle nodig op de resultaten. Onder invloed van de nieuwe marktverhoudingen was het imago van de school belangrijker geworden en werd de countervailing power van de professionals minder gevoeld. Eén van mijn verklaringen waarom dit zo ging is omdat er steeds meer bestuurders en toezichthouders kwamen die niet wisten of niet begrepen waar onderwijs goed voor is. Men liet zich door beleidsmakers vertellen dat onderwijs er alleen is voor de economie of voor banen op de arbeidsmarkt. Dit idee werd in de jaren negentig gemeengoed. En bestuurders geloofden deze functieversmalling graag want daarmee leek hun functie een groter maatschappelijk aanzien te krijgen. Als ze de nota’s goed lazen dan bestuurden ze de kip met de gouden eieren. Kom daar eens om. Het probleem met de nieuwe lichting bestuurders was dat de meest essentiële functie van het onderwijs, de reproductie van de samenleving en de overdracht van cultuur van generatie op generatie, langzaam maar zeker uit beeld verdween. En naast de misvatting over de wezenlijke betekenis van onderwijs ontstond er nog andere problemen. De nieuwe lichting bestuurders was niet voorbereid op besturen van een onderwijsinstelling en reageerde veel meer als manager dan als bestuurder. Er ontstond een overmaat aan interne dwang maatregelen waaraan onderwijsprocessen moesten voldoen. De gevolgen werden nauwelijks onderzocht, het ene beleid volgende snel het vorige beleid op. Er ontstond onrust en ongekanaliseerde woede. En die werd in de bestuurskamers vaak als weerstand van docenten tegen vernieuwing geduid. Een diepgaand gesprek over de kwaliteit van het onderwijs en de leerwinst van de student kwam niet echt op gang. Opvallend is dat de Raden van Toezicht in deze processen bijna nooit hebben geïntervenieerd. De toezichthouder reageerde weinig kritisch op het bestuursbeleid. Vrijwel nooit vroeg een Raad van Toezicht zich af waar het bestuur zijn wijsheid vandaan haalde en of de invoering van nieuw beleid zou leiden tot het gewenste effect. Zij hadden stoere verhalen over hun balance score card, maar zagen calamiteiten in hun school niet aankomen. Het zou te gemakkelijk zijn dit probleem te bagatelliseren tot het idee dat het om de verkeerde mensen gaat, of met Geen Stijl te roepen dat het zakkenvullers zijn of met Kamerleden te verkondigen dat ze hebben zitten slapen. Dat kan wel eens bij een enkeling het geval zijn, maar het is niet het patroon. Al was het maar omdat de 15.000 toezichthouders op het middenveld bestaan uit personen die zeer goed opgeleid zijn, een boven gemiddelde levenservaring en een groot maatschappelijk netwerk meebrengen. Daar kunnen we niet lichtvaardig overheen stappen, er zijn bijna geen betere personen te verkrijgen voor deze toezichtfuncties en toch ging het mis. Er moet dus afgezien van een incidentele echte schurkenstreek toch meer aan de hand zijn. Naast een gebrek aan kennis van onderwijs aan de top van de instelling en een misplaatst autonomiebegrip is er het gebrek aan rolvastheid van de gemiddelde Nederlandse toezichthouder.
De gebrekkige rolvastheid van de toezichthouder
De toezichthouder is de werkgever van een bestuur en beoordeelt het bestuur op zijn woorden en de effectiviteit van zijn daden. De beoordelaar verzamelt informatie, ordent, reflecteert, vergelijkt in een benchmark, weegt en oefent vervolgens macht uit over het bestuur. Dat gebeurt omdat bestuursleden door de toezichthouder worden benoemd en ontslagen maar ook omdat de toezichthouder alle strategische beslissingen ratificeert. Het kunnen uitoefenen van macht door de toezichthouder is een belangrijk juridische verhouding, maar vaak wezensvreemd aan de bestuurscultuur in onze organisaties. De grootste ego’s zitten in het bestuur. Daarom zijn ze bestuurder geworden. En nu hebben ze een toezichthouder boven zich. Er is ze dus iets aan gelegen om de toezichthouder in een luisterende positie, dat wil zeggen een ondergeschikte positie, te houden. En veel toezichthouders laten dit gebeuren. Ze zijn bang de sociale vrede te doorbreken met prettig irritante vragen over doel en uitvoering van het beleid. De Nederlandse toezichthouder heeft moeite om tijdens de formele ontmoeting met het bestuur de afstandelijke en oordelende rol van een goede toezichthouder vast te houden. De amicale privé sfeer overheerst in zijn gedrag. En op die momenten verdwijnt er bij toezichthouder én bestuurder het besef dat er verschillende rollen vervuld móeten worden om tot een goed eindresultaat te komen. Ik geloof dat dit punt een typisch Nederlands verschijnsel is dat voortvloeit uit onze cultuur van egaliseren. Iedereen mag op elk moment alles zeggen en zich elke rol aanmeten. Maar dat heeft zo zijn nadelen.
De tegenreactie van de overheid
De overheid en de politiek laten dit alles niet over hun kant gaan. Alle mooie woorden over autonomie van het bestuur van de onderwijsinstelling ten spijt, er wordt ingegrepen. De politici vertrouwen de bestuurders én toezichthouders onvoldoende en nemen maatregelen. In de kinderopvang zie je dat, de basisschool krijgt jaarlijkse toetsen om te monitoren of iedere leerling voldoende leert, het voortgezet onderwijs kent een reeks van ingrepen die steeds verder reiken, het mbo moet toezien hoe de bewindslieden gesteund door de Kamer over hun pedagogisch-didactische model oordelen, de hogescholen en universiteiten horen dat zij moeten focussen om meer kwaliteit te leveren en er wordt hardop gesproken over een Citotoets voor het Hoger Onderwijs. En als de universitaire gemeenschap niet snel het aantal fraudegevallen in de wetenschap terugdringt dan dreigt dat de politiek de wetenschap de wet gaat voorschrijven. De conclusie kan zijn dat het ooit voor een minister van Onderwijs onmogelijk leek om in te grijpen in het kwaliteitsysteem van het onderwijs, anno 2012 kijkt geen politicus er meer van op dat de bewindsman ingrijpt. Ze dwingen het in de Tweede Kamer af. Met hun interventies willen ze de bestuurders en toezichthouders uitdagen tot een hogere kwaliteit van het onderwijs en onderzoek en het voorkomen van calamiteiten. En waar steeds beleden is dat een echte markt het beste uit ons allemaal haalt daar dringt zich op dit moment de conclusie op dat het onderwijsveld de steun en sturing van de politiek nodig heeft om de kwaliteit te verhogen. De eerder ingezette vergroting van de autonomie van alle onderwijsinstellingen wordt via de achterdeur met prestatieafspraken en resultaatsverplichtingen weer terug gehaald.
Opleiden van de toezichthouder
Een opvallend verschijnsel in het toezicht houden is dat velen denken dat ze het van nature kunnen. Je bent hoogopgeleid, je hebt een belangrijke baan, je hebt veel levenservaring en dat geeft je het gevoel dat je dit toezicht houden ook wel aan kan. Er gaan maar weinig toezichthouders naar de cursussen die georganiseerd worden. Overigens geldt dat ook menig bestuurder in het onderwijs op zijn plek terecht is gekomen zonder specifieke vooropleiding of specifieke bijscholing om een vaak grote onderwijsinstelling te kunnen leiden. Ja, menigeen heeft een mba, managementtraining of leiderschapscursus gedaan. Maar een echte opleiding om je te scholen om een onderwijsinstelling te leiden? Gelukkig is er onder toezichthouders en bestuurders veel gezond verstand en dat helpt. Maar desalniettemin gaat het ook regelmatig goed fout en schieten bestuur én toezicht te kort. Het beste zou zijn om toezichthouders een cursus te laten volgen, een cursus gericht op toezicht houden in het onderwijs. Stel dat we alle nieuwe toezichthouders verplichten om tijdens de eerste drie maanden een tweedaagse cursus te volgen, en bij alle herbenoemingen na vier jaar nog eens een tweedaagse vervolgcursus, dan zou dat al enorm schelen. Je mag geen toezichthouder blijven als je dit niet gedaan hebt.
Tijdens die cursus kunnen de nieuwe toezichthouders getraind worden in het expliciteren van het maatschappelijke referentiekader, hoe informeer je jezelf, gevraagd en ongevraagd, hoe hou je de tweede managementlaag en hun kwaliteit in de gaten, waar zitten de high potentials en stimuleer je eigen kweek. De nieuwe toezichthouder leert kritische en prettig irritante vragen aan het bestuur te stellen en simpele dooddoeners als verklaring waarom iets niet gelukt is op een constructieve manier bij de bestuurder terug te leggen. Een Raad van Toezicht is zelf verantwoordelijk voor zijn eigen kwaliteit van toezicht, hij is regisseur van zijn toezicht en hij draagt als hoogste orgaan in de organisatie de verantwoordelijkheid voor ethisch leiderschap. Het is een hele goede oude traditionele waarde om in die positie ‘onbaatzuchtig’ te zijn. Je zult je eigen belang altijd ondergeschikt moeten maken aan de maatschappelijke waarde die je vertegenwoordigt. Dat is niet zo heel gemakkelijk in deze tijd van individueel schitteren, maar toch is dat nodig. We kunnen eigenlijk niet zonder. De cursussen voor toezichthouders zullen al deze elementen, inclusief het ethisch leiderschap, moeten trainen bij nieuwe en gevorderde toezichthouders.
Een goede toezichthouder zit op sommige momenten juist dicht bovenop de organisatie en op de uitvoering, als dat zich maar beperkt tot die zaken die passen bij zijn toezichthoudende rol. Het gaat niet, zoals sommige mensen nog steeds denken, om ‘toezicht op afstand’ maar om ‘proportioneel toezicht’: op hoofdlijnen en achteraf waar dat moet en kan, gedetailleerd, uitvoeringsgericht en vooraf waar het moet en past bij de rol van intern toezichthouder. Toezichthouders mogen zich niet laten leiden door de succesverhalen van de bestuurder. Belangrijker zijn de zorgen van de bestuurder, maar zeker ook de zorgen van de professionals in de organisatie. Iedere vergadering juist die zorgen aan de orde stellen en vervolgens bespreken welke rol de toezichthouder (of een andere partij) daarin kan spelen helpt. De afwisseling van ‘dichtbij’ en ‘veraf’ vraagt om een hoge mate van deskundigheid en rolbewustheid en dat moet geleerd worden.
Bestuurders worden gewantrouwd door de eigen mensen. De toezichthouder wordt laksheid verweten. Dit vreet aan de binding en saamhorigheid die binnen iedere onderwijsinstelling noodzakelijk zijn om de eigen maatschappelijke functie kwalitatief waar te kunnen maken. De interne toezichthouder kan niet steunen op de externe toezichthouders als onderwijsinspectie of NVAO. Die externe toezichthouders zijn zeker nuttig, maar ze hebben slechts een beperkte functie op een bepaald moment. Ze kunnen nooit de continuïteit en intensiteit van de interne toezichthouder evenaren. De externe toezichthouders hebben nooit de sterke juridische status die de interne toezichthouder heeft. De interne toezichthouder zou wel regulier overleg kunnen hebben met de externe toezichthouders om zijn eigen waarneming en oordeel te intensiveren. Om goed en effectief intern toezicht te houden moeten we de nieuwe lichting toezichthouders opleiden. De onderwijssector kan een voorbeeld nemen aan de zorg. Daar bestaat één Nederlandse Vereniging voor Toezichthouders in de Zorg (NVTZ). Deze landelijke koepel heeft een ‘nvtz Academie’ met een steeds beter aanbod. Het zou goed zijn als alle toezichthouders in het onderwijsveld van preschool tot en met universiteit een zelfstandige landelijke vereniging steunen en deze vereniging de opleiding van de toezichthouders ter hand neemt. Dat zou een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het professionaliseringsproces van toezicht in het onderwijs.
Het Nederlandse onderwijs presteert redelijk tot goed met lage financiële lasten voor de gemeenschap. Maar het onderwijs moet excellent worden en de leerwinst vergroot. De kwaliteit van het interne toezicht is één van de factoren om die excellentie te bereiken. Een goede toezichthouder heeft geleerd om niet in de executie te opereren. Dat zou verkeerd gaan omdat hij geen institutionele voorwaarden heeft om dat goed te doen verlopen en daar is een professioneel bestuur voor aanwezig. Maar het ratificeren van de strategische koers in relatie tot wat de samenleving van de school of universiteit verwacht, de ongefilterde informatieverzameling en een eigen oordeel over de effectiviteit van de beleidsuitvoering vragen van de toezichthouder meer deskundigheid en assertiviteit dan in de achter ons liggende periode is getoond. Voor déze belangrijke taken moet de toezichthouder juist op de stoel van de bestuurder gaan zitten. Zelf de regie pakken. Onze samenleving zal er mee gediend zijn.
Pim Breebaart
Dit artikel wordt gepubliceerd in het juni nummer 2012 van VTOI-Nieuws
