Minister Jet Bussemaker heeft op 19 april haar brief over de ‘bestuurskracht in het onderwijs’ aan de Kamer gestuurd. De voorzitter van de VTOI, Pieter Hettema, heeft een zevental punten eruit gehaald voor het onderlinge gesprek en het gesprek met de minister. Graag geef ik een eerste inhoudelijke reactie.
De term ‘bestuurskracht’ kan gemakkelijk verkeerd opgevat worden. Als we de laatste veertig jaar overzien dan is aantoonbaar dat de bestuurskracht van bestuurders en directeuren over hun professionals enorm is toegenomen. Vaak zelfs te veel. Dit is ondersteund door verandering van wetgeving. Zowel in het mbo, maar zeker ook in hogescholen en universiteiten hebben de bestuurders té veel macht gekregen. En soms zoals bij inholland of Amarantis misbruikt. Dit heeft een gezonde balans tussen de professionals en bestuurders ernstig gefrustreerd. Ik zou aanbevelen om niet van bestuurskracht te spreken, maar van de kwaliteit van de bestuurders en de kwaliteit van de toezichthouders. Daarbij gaat het nooit om neutraal besturen of toezicht houden, maar het gaat om besturen van een school en zijn leerprocessen en om het toezicht houden hierop. En dat vraagt van de bestuurder en toezichthouder kennis van zaken van onderwijs en veel begrip van de waarde van onderwijs in onze samenleving. Dat laatste wordt tegenwoordig vaak ingevuld met economische waarde, zie daarvoor de vele publicaties van de EU, Worldbank, OECD, ons ministerie en menig wetenschappelijk onderzoek. Ja, onderwijs heeft een erg belangrijke economische functie, maar niet alleen, het heeft ook een hele sterke sociale en culturele functie. Het is bijzonder kwalijk voor de toekomst van ons onderwijs als we de brede vorming van burgers uit het oog verliezen of beperken tot het uitoefenen van een beroep. En dat geldt zeker ook voor het beroepsonderwijs in het vmbo, mbo en hbo. Als we spreken over ‘bestuurskracht’ dan moeten we die bestuurskracht aanwenden voor een doel. Het gaat niet in de eerste plaats om de aanwending van bestuurskracht voor de continuïteit van de instelling, het is geen marktpartij, het gaat om het besturen en toezicht houden op het tot stand brengen van maatschappelijk en voor de deelnemer betekenisvol onderwijs. En daarvoor is zeker meer kwaliteit van bestuur en meer kwaliteit van toezicht nodig dan nu aanwezig. Dus er is werk aan de winkel.
1. Systeemsturing
Ongetwijfeld is systeemsturing het beste voor de kwaliteit van het onderwijs. Deze minister, maar ook vele anderen, hebben daarover gepubliceerd en ze worden gesteund door rapportages van de OECD op dit punt. Maar daarmee is nog niet gegarandeerd dat de kwaliteit van bestuur en toezicht op niveau is. Soms misschien wel, maar soms ook niet, dat lijkt los te staan van de systeemsturing door de minister. De minister wijst op het tekortschieten van de bestuurders bij het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs. Ze heeft daar een punt. Veelal gaat de aandacht uit naar secondaire bedrijfsprocessen en zijn die zo veel omvattend dat het besturen van de kwaliteit van het onderwijs het kind van de rekening wordt. En dat is heel kwalijk. Tegelijk had het de minister gepast om te constateren dat er de laatste twintig jaar veel bestuurders zijn benoemd die geen verstand hadden van onderwijs en meestal ook niet van het besturen van een onderwijsinstelling. Ze groeiden ook niet op in een onderwijs instelling maar kwamen van een ministerie, een andere publieke sector of het bedrijfsleven. Dat heeft niet altijd, maar wel vaak tot een tekort schietend bestuur voor het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs geleid. En de toezichthouders die deze bestuurders benoemden vonden het in veel gevallen moeilijk om tijdig te erkennen dat ze een ernstige misrekening hadden gemaakt. Dat mechanisme is in de gevallen van Amarantis, Inholland en vele andere bijna ongelukken traceerbaar. Het belangrijkste dat toezichthouders kunnen doen is dat ze zich voortdurend een beeld vormen van de kwaliteit van ‘hun’ onderwijs, daar eigen informatie over verzamelen en dat confronteren met de informatie die de bestuurder over de kwaliteit geeft.
2. De professionaliteit van de toezichthouder
In de tien lessen heeft de VTOI al aangegeven dat er opleidingen moeten komen voor toezichthouders. De VTOI kan die deels zelf organiseren, maar we kunnen het ook samendoen met gerenommeerde opleiders. Wij geven dan ons keurmerk aan de opleiding en een ander voert ze uit. Van belang is dat toezichthouders getraind worden in hun inhoudelijke deskundigheid, in dit geval gericht op onderwijs. Dat ze getraind worden om early warning signals te herkennen. En dat ze een moreel kompas ontwikkelen zoals de minister dat noemt. Dat morele kompas moet de richting van de publieke taak van het onderwijs aanwijzen, want ik meen dat menig toezichthouder in het hbo en mbo wel degelijk een moreel kompas had, maar gericht op marktwerking en concurrentie. De overheid betaalt de scholen niet om als marktpartij op te treden, de overheid heeft in feite de publieke taak in contractvorm uitbesteed aan een school. En daarom moet het moreel kompas de goede richting uitwijzen. Verder is van groot belang dat toezichthouders steeds informatie verzamelen over kort cyclisch verbeteren van het onderwijs. Reflectie op de eigen kwaliteit binnen de instelling en handelen om de uitvoering te verbeteren horen bij elkaar (reflect – act) en de toezichthouder moeten kunnen overzien of dit effectief en efficiënt plaatsvindt ter verbetering van de kwaliteit. Dat is een behoorlijke uitdaging die ik te weinig in de brief van de minister terugzag.
3. Werkgever, adviseur en controleur
De minister schrijft dat ‘de RvT de rollen van werkgever, adviseur en controleur combineert, wat professionaliteit vereist’. Deze verantwoordelijkheid wordt de komende jaren nog groter. Dat klopt. Ik zou zeggen, de Raden van Toezicht zijn vaak té goede werkgevers geweest. Dat meet ik af aan de snelle en boven modale stijging van de salarissen van de bestuurders tijdens de laatste twintig jaar. Daarmee is de verhouding van docenten en bestuurders binnen scholen, hogescholen en universiteiten op een ongezonde en inefficiënte wijze uit elkaar getrokken. De Raden van Toezicht moeten dus weer een karig en sobere werkgever worden, dat moeten ze zich aanleren. Maar zeker zo belangrijk is dat ze moeten leren adviseren. Een van de meest voorkomende problemen is, zie ook de casus beschrijvingen van de calamiteiten, dat de bestuurder zijn dilemma’s niet deelt met de toezichthouder. De toezichthouder wordt door de bestuurder niet gezien als sparring partner. Als de toezichthouder merkt dat hij alleen maar bij en ingepraat wordt dan is er iets grondig mis. Dat zou voldoende signaal moeten zijn om tegen een bestuurder openlijk te zeggen dat men ook wil horen wat de dilemma’s zijn in financieel opzicht of voor de kwaliteit van het onderwijs. Maar heel vaak geven bestuurders vaststaande informatie aan hun toezichthouders, wordt daar over en weer over gecommuniceerd en hebben de toezichthouders nauwelijks besproken wat de werkelijke voor- en nadelen zijn, dan wel de maatschappelijke waarden, die ten grondslag liggen aan een bepaald besluit. Mijn stelling zou verder gaan dan de brief van de minister: toezichthouders moeten van hun bestuur eisen dat ze volledig worden meegenomen in de dilemma’s die ten grondslag liggen aan ieder belangrijk besluit, pas dan kan een Raad van Toezicht ook een goed adviseur zijn.
4. De verantwoording door de toezichthouder
Aan wie legt de Raad van Toezicht verantwoording af voor zijn functioneren? De minister stelt terecht die vraag. Want anders dan in het bedrijfsleven is er geen aandeelhouder die de toezichthouder in het onderwijs bij wanprestatie naar huis kan sturen. En bij een overheidsdienst of een zbo kan de minister rechtstreeks ingrijpen. In feite geeft de overheid subsidie voor een belangrijk maatschappelijk doel aan een private stichting. Het is een contract. De minister zou bij wanprestatie dus de subsidie in moeten houden. Dat gebeurt maar zelden. Maar ze wil meer. Ze wil dat bij benoemingen van toezichthouders er transparantie is en dat de diversiteit van toezichthouders gediend wordt. Inhoudelijk overigens erg verstandige zaken, alleen je moet alweer allerlei wetten maken om dat af te dwingen. En wetten kunnen nu eenmaal moeilijk rekening houden met plaatselijke of incidentele overwegingen. Het benoemen van wettelijke streefcijfers voor het aantal vrouwen of allochtonen in Raden van Toezicht is heel on-Nederlands. En hoe kun je vervolgens een stichtingsbestuur houden aan zijn werkelijke maatschappelijke taak anders dan hem als contractpartner te zien? Dat is niet eenvoudig.
5. De Governance Code
Het rapport van Van Montfort heeft laten zien dat de Colleges van bestuur en Raden van Toezicht van de hogescholen de eigen Governance Code aan hun laars gelapt hebben. Tot nog toe. Dus je ondertekent iets en kijkt er gewoon niet meer naar. Dat is toch ongeveer hoe het gegaan is. Hoewel de minister het in deze brief niet aankaart, denk ik dat een van de grootste problemen is dat sector organisaties, dus branche organisaties, de eigen Governance Codes opstellen en moeten handhaven. In feite heeft de HBO-raad, nu de Vereniging van Hogescholen, laten zien dat dit geen krachtdadig mengsel is. De Vereniging van Hogescholen wordt bestuurd door de bestuurders van de hogescholen. Dat is niet de stem van de professionals en ook niet die van de toezichthouders. Ik zou denken dat een veel actievere rol van verenigingen van toezichthouders in het handhaven van de Governance Code de enige remedie is. De bestuurders zijn en blijven werknemers van de scholen en zitten niet in de positie om tegelijk de Governance Code op te stellen en te handhaven.
6. De escalatieladder
De minister formuleert een escalatieladder. Dat oogt heel verstandig. Maar zal het werken? De Raad van Toezicht heeft een meldingsplicht als de kwaliteit van het onderwijs ondermaats is, vervolgens worden toezichthouders hoofdelijk aansprakelijk en als ultimum remedium heeft de minister een aanwijsbevoegdheid voor de vervanging van bestuurders en toezicht houders. Laten we maar zeggen, dit drijft de prijs van toezichthouders verder omhoog. En die van bestuurders. Zit het onderwijs daarop te wachten? Ik denk het helemaal niet. Eigenlijk is dit wel het tegendeel van vertrouwen schenken. Ik begrijp wel dat vertrouwen winnen niet gemakkelijk is maar het is uiteindelijk toch de enige reële basis. Als toezichthouders hoofdelijk aansprakelijk worden, waarom zouden ze dan nog complexe taken op zich nemen? De risico’s worden dan te groot. Waarom beperkt de minister zich niet tot inhouden van de bekostiging. Dat is een hele harde maatregel en bijna altijd genoeg om een bestuur en toezichthouders te laten opstappen?
7. Opleiden van bestuurders van onderwijs instellingen
Voor veel beroepen hebben we goede opleidingen. In feite is dit niets anders dan training en toetsing of de kandidaat een competentie onder de knie heeft. Voor de bestuurlijke top functies in het onderwijs zijn er geen geschikte opleidingen. Dit is een omissie. Veel toezichthouders denken dat het benoemen van niet-wetende bestuurders uit andere sectoren dan de oplossing is. Maar dat is een rare noodgreep die niet goed uitpakt. Veel beter zou het zijn om ook voor de topbestuurders van conglomeraten van basisscholen tot en met de universiteiten high potentials van binnen uit de organisaties op te leiden, mogelijkheden te bieden en te trainen. Dat kost jaren, maar levert meer op dan de onwetende zij-instromers aan de top.
Pieter Hettema, voorzitter van de VTOI, heeft helemaal gelijk als hij stelt dat ‘autonomie van scholen geen gemakkelijke weg is – niet voor de rijksoverheid en evenmin voor de scholen’. Oefening baart kunst, zet een tijdje door, laat het hoofd niet te snel hangen. Natuurlijk gaan er zaken fout, maar probeer dat te herstellen en ga niet direct aan erg zware nieuwe maatregelen denken. We moeten met elkaar ook een aantal jaren oefenen. De Vereniging van Toezichthouder in Onderwijs Instellingen en de Vereniging van Toezichthouders van Hogescholen zullen daarin een heel constructieve rol kunnen spelen, deze organisaties van toezichthouders zijn aardig op weg om een gezaghebbende rol te spelen. Gun ze dat en laten we bekijken of de professionaliteit van het toezicht daarmee verbetert. Ik heb daar vertrouwen in, het wordt serieus aangepakt.
Pim Breebaart, Leiden, 23 april 2013
Dit artikel is gepubliceerd op de digitale Nieuwsbrief van de VTOI, mei 2013
